目的 从韧性治理视角出发，剖析基层突发传染病应急管理存在的问题，并探寻优化路径，为实现可持续的基层应急治理目标提供理论支撑和实践参考。

方法 对F区社区公共卫生委员会成员进行半结构式深度访谈，收集社区应急管理机制、应急处置流程及应急处置情况等资料，并运用扎根理论方法对原始资料进行逐级提炼、归纳与总结。

结果 析出主题为基层突发传染病应急管理问题，通过编码得到33个初始范畴，形成16个主范畴、4个核心范畴。核心范畴包括组织韧性、制度韧性、资源韧性和结构韧性，基于这些核心范畴构建横跨多维韧性要素、纵贯治理全周期的突发传染病应急管理优化路径。

结论 针对基层存在的多维韧性障碍，应通过组织权责重构强化组织韧性、制度动态适配完善制度韧性、资源智能配置夯实资源韧性、多元主体参与培育结构韧性，从而系统增强基层韧性治理能力。

突发传染病呈现出典型的深度不确定性特征，对常规应急管理体制构成严峻挑战，提升国家应急管理体系应对突发公共卫生事件的能力，已成为增强应急管理综合效能的重要突破口^［1-3］。基层作为社会治理的基础单元，是传染病防控的关键环节，是疫情防控的“第一道防线”和“最后一公里”，对阻断和延缓疫情扩散具有不可替代的基础性支撑作用^［4-6］。然而，现有社区风险治理体系在组织架构、资源动员与动态响应等方面存在显著脆弱性，难以匹配日益复杂的新型风险情景，建立以韧性视角为基础的新型治理模式成为一种新趋势^［7–9］。

《关于加强村（居）民委员会公共卫生委员会建设的指导意见》提出，要加强公共卫生委员会机制、队伍和能力建设，逐步建立起常态化管理和应急管理动态衔接的基层公共卫生管理机制，其主要职责之一是在突发传染病疫情防控中组织群众筑牢联防联控、群防群控防线^［10］。作为国家公共卫生体系向基层延伸的关键节点，社区公共卫生委员会不仅是政策执行的终端，更是观察基层应急管理系统韧性生成与演进的重要微观窗口，其在应急全周期中动态调适与协同恢复的能力，直接关乎基层防疫韧性的实现水平。本研究聚焦社区公共卫生委员会这一新兴且关键的载体，以“小切口”透视“大问题”，通过深入剖析F区社区公共卫生委员会的建设实践，借助扎根理论方法，以具有该区基层突发传染病应急管理工作经验的社区公共卫生委员会核心成员为访谈对象，对访谈文本进行资料提取，从韧性治理视角探讨基层突发传染病应急管理存在的问题及其优化路径，为实现可持续的基层应急治理目标提供理论支撑和实践参考。

1 资料与方法

1.1 数据来源

2025年3月至6月，采用目的抽样法，选取F区街道公卫中心的主任、副主任及业务骨干，社区党组织书记及卫生专干，社区健康服务中心主任及公卫医师为访谈对象。纳入标准：曾参与突发传染病（如登革热）应急处置工作并担任统筹角色或主要负责某项业务的人员；工作年限在5年及以上并在本岗位超过1年；愿意参与访谈。排除标准：突发传染病应急响应期间未在现机构参与应急工作的人员（例如抽调至外单位）。

通过半结构化访谈收集数据，每次集体访谈时长为60～90分钟，访谈内容主要涵盖社区层级应急管理机制、应急处置流程以及应急处置情况等。在获得受访者知情同意后，全程使用录音设备记录访谈内容。访谈结束后，采用人工转录方式将录音资料转化为文字资料，并结合访谈记录进行整理，依次编号为A01～A12，共形成12份访谈文本。根据扎根理论研究规范，随机选取8份（2/3）访谈文本进行三级编码，剩余4份用于理论饱和度检验。

1.2 理论基础

韧性最初起源于生态学、心理学、工程学等领域，之后逐步应用于社会治理领域，并发展成为韧性治理理论^［11］。韧性治理作为国家社会公共事务治理的重要构成，是实现国家治理现代化的有力支撑点^［12］。相较于传统治理模式，韧性治理在目标、结构、决策模式和资源分配上均有显著差异，涵盖结构韧性、资源韧性、资本韧性、过程韧性等多个层面，具有抗压、可持续、多主体参与、全过程治理等特点，强调应对复杂、高度不确定的自然灾害、社会危机和经济波动等外部冲击过程中的动态适应能力、恢复力和转型^［13-16］。韧性治理已成为“韧性社区”的核心建设策略，为突发公共卫生事件背景下社区应急管理提供了新思路^［17］。同时引入全周期治理动态视角，将基层治理过程划分为监测预警、预防准备、应急处置和恢复重建四个有机衔接的阶段。

1.3 分析方法

1.3.1 扎根理论

扎根理论是一种基于经验资料的质性研究方法，采用“自下而上”的研究路径，其核心在于通过系统收集原始数据，归纳提炼反映现象本质的核心概念，进而构建以数据为基础的理论框架，最终实现从经验事实到系统理论的升华，形成具有解释力的实质性社会理论^［18-19］。本研究采用扎根理论方法，对访谈资料进行三级编码（开放性编码、主轴编码和选择性编码）分析，基于韧性治理视角系统探究基层突发传染病应急治理的现状与问题，并提出相应优化路径。

1.3.2 理论饱和度检验

扎根理论采用理论饱和度检验来评估理论的全面性，即通过持续增加样本并进行编码分析，直至不再出现新的概念、范畴及其相互关系时，则表明理论达到饱和，从而验证研究模型是否遗漏重要概念或关系^［20-21］。使用预留的4份访谈文本资料进行理论饱和度检验。通过对数据再次进行开放性编码、主轴编码和选择性编码，探究是否出现新的初始概念、范畴及各个主范畴之间的关系，以及原有逻辑关系是否发生变化，基于此判定研究达到理论饱和。

2 结果

2.1 开放性编码

为减少主观因素影响，编码过程全部使用原始访谈资料。对8份访谈资料进行逐字逐句认真阅读、分析分解，从中提取受访者关于目前F区基层突发传染病应急治理现存问题的描述，共得到161条代表性原始语句。对比分析后共得到“职责模糊”“战时-常态切换失灵”“专业人才短缺”“决策层脱离一线”等33个初始范畴，见表1。

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  表格1 开放性编码形成的概念及范畴

  Table 1.Concepts and categories formed by open coding

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2.2 主轴编码

主轴编码是在开放性编码的基础上，梳理初始概念与范畴间的逻辑关系，展现各部分的内在关联，进一步形成主范畴的过程^［22］。对开放式编码形成的33个范畴进行逻辑深层思考，按照基层突发传染病应急治理现存问题划分形成16个主范畴，见表2。

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  表格2 主轴编码结果

  Table 2.Results of axial coding

  

2.3 选择性编码与模型构建

选择性编码是将最大多数研究结果概括在一个较宽泛的理论框架之中，然后用所有资料来验证潜在关系，把概念化尚未发展完备的范畴补充完整的过程^［23］。根据访谈内容编码结果（表3），基层突发传染病应急治理存在的主要问题可凝练为四个关键维度，分别为组织韧性（组织管理因素）、制度韧性（制度规范因素）、资源韧性（资源保障因素）和结构韧性（社会协同因素）。结合“韧性治理”和“全周期治理”视角，强化多维协同和全过程动态管理，构建起横跨多维韧性要素、纵贯治理全周期的系统性治理路径，从而提升治理体系的适应性与韧性，破除“重应急、轻预防”的治理局限，最终实现系统性、可持续的治理目标（图1）。

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  表格3 选择性编码结果

  Table 3.Results of selective coding

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  图1 基层突发传染病应急管理优化路径

  Figure 1.Optimization path for the grassroots emergency management of sudden infectious diseases

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2.4 理论饱和度检验结果

对预留的4份访谈内容进行理论饱和度检验，在对其进行三级编码的过程中，未出现新的范畴和关联关系。因此，认为扎根理论形成的范畴覆盖全面，达到饱和状态。

3 讨论

目前，突发传染病应急管理尚存在权责配置模糊、协同机制缺陷、人力资源不足、决策与执行脱节、运动式治理的问题，亟需优化解决。具体而言，权责配置模糊是制约应急响应效率的主要障碍^［24］。社区、街道与区级部门之间的职责边界不清，导致疫情处置中出现衔接不紧或重复工作问题，基层在紧急情况下也缺乏明确的决策授权。其次，协同机制存在明显缺陷，表现为纵向指令传递滞后、横向部门信息共享不足，且疫情期间的临时协作模式未能转化为常态化机制，造成“战时-常态切换失灵”。此外，人力资源短板突出，专业公共卫生人才短缺，基层工作人员培训不足，且缺乏有效的激励机制。网格员普遍超负荷工作，人均服务范围过大，进一步加剧了组织压力。决策与执行脱节问题显著，政策制定者脱离一线实际，导致政策僵化和“一刀切”现象，而运动式治理则会造成资源浪费和基层疲于应付的情况。针对现存问题，本研究提出如下四条建议：第一，明晰权责配置，制定基层应急权责清单，明确各部门分工并赋予基层临时决策权、根据风险等级动态调整自主权。第二，完善协同机制，整合多部门数据并构建“平战结合”的协作平台，定期开展联合演练，确保应急响应无缝衔接^［2］。第三，强化人力资源保障，通过定向招聘、高校合作等方式培养专业人才，建立常态化培训体系，提高高风险岗位待遇，提升基层应急响应的积极性。第四，优化决策与执行衔接，建立政策反馈机制，允许基层根据实际情况灵活调整措施，同时将防控成效常态化纳入基层组织考核体系，避免运动式治理。

制度韧性建设重在增强政策适应性与规范性^［25］。在政策设计层面，存在政策更新滞后、部分传染病防控标准未能与时俱进、基层在实施封控等应急措施时缺乏明确法律授权、政策执行过程中缺乏有效监管等问题，直接影响了应急管理过程中防控措施实施的合法性和有效性。在考核评估层面，存在重形式轻实效的问题，考核指标设置不合理，评估结果运用不充分、难以形成工作改进的良好循环。在应急预案与流程层面，存在预案更新不及时、应急响应流程繁琐（如社区调动资金无论金额大小均需向上汇报审批）、预案设计缺乏针对性等问题。针对现存问题，提出如下建议：第一，完善制度体系与政策设计，建立基层传染病分类分级响应制度，实现精准防控；推动地方立法进程，明确基层应急权限；构建“制定-执行-监督-反馈”的完整政策闭环，确保制度落地见效^［26］。第二，优化考核评估机制，科学设置考核指标，增加过程性指标和群众满意度权重；改进检查方式，推行实地督查；强化结果运用，将评估结果与资源配置直接挂钩。第三，优化应急预案与处置流程，建立预案动态更新机制；简化应急响应流程，设立特殊情况绿色通道；加强情景模拟演练，提升预案的实用性和可操作性^［27］。

资源支持是保障突发传染病工作及时有效推行的关键因素^［2］。访谈结果显示，资源层面存在供给不足及资源内部结构失衡等问题，其中人力资源及财政支持类别的问题节点数量最多。资源韧性优化需突破人力、物资、财政、技术四重瓶颈。在人力资源方面，整合退休医护人员、社工、志愿者、基层党支部等力量组建后备应急人才库，战时按“专职+后备”标准配置应急管理人员，破除当前人均服务超负荷的困境；同时针对社区公共卫生委员会相关人员定期开展专业培训，提升人员防护设备使用、心理干预等实操能力。在物资保障方面，建设三级联储联调系统，实时监控防护物资储备并自动补货，推广“共享应急仓”模式，与商超、药房等签订协议，实现战时合作^［28-29］。在技术支撑方面，开发轻量化平台（如小程序）、在线台账整合人口数据、风险地图与资源调度功能保障数据准确、安全，平台使用畅通，并支持离线操作保障极端情境下的信息畅通^［28-29］。

结构韧性方面存在居民参与、多元主体协作断层、沟通信任、区域资源不均四类问题。其中，沟通信任问题最为严重，节点数量为18次，包括信息不透明、公信力受损，严重制约了应急响应的整体效率。因此，应推行“透明化”信息发布机制，及时公布信息回应社会关切，从而增强公众对防控工作的信任与支持。构建多元主体协作网络是提升结构韧性的关键，建立“政府主导+社会参与+市场补充”的协作模式，引入社会组织、企业等力量参与防控、心理疏导、健康宣教等工作，进一步提升防控工作的全面性与专业性^［9］。为有效解决居民参与问题，需积极健全居民参与机制，可以建立“线上+线下”双通道参与平台，提供疫情通报、志愿服务报名等功能，方便居民参与防控工作。针对区域资源不均的困境，需打破行政壁垒、构建资源共享网络，实现基层应急能力的系统性提升^［30-31］。建立应急资源公物仓，制定跨区域应急互助协议，明确物资调拨、人员支援的法定程序与补偿标准；设立区级应急资源调度中心，赋予直接指挥权，打破层级壁垒；开发智能协同平台，部署资源“热力图”系统实时动态监控各街道防护物资、医疗人员等资源动态存量；应用区块链技术，通过不可篡改的记录资源需求申报、资源流动方向，增强信息透明度与责任可追溯性，确保及时完成资源调配^{［32–34］}。

本研究基于韧性治理视角，采用扎根理论方法系统分析F区社区公共卫生委员会在突发传染病应急管理过程中的核心问题，创新性构建横跨多维韧性要素、纵贯治理全周期的突发传染病应急管理优化路径。本研究存在一定局限性：第一，聚焦F区单一案例，研究结论推广至全省不同情境时存在一定限制；第二，采用质性研究方法，缺乏定量数据的验证。未来研究可依据本研究析出的关键维度，开发并发放大样本问卷，以验证结果的可靠性；聚焦不同区域场景下治理体系的差异化实现路径和数智技术赋能的韧性评估指标体系构建，进一步为基层应急管理现代化提供更精准的理论支撑与实践指引。

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